试论行政诉讼异地管辖制度的完善
作者: 凃晓剑   发布时间: 2014-02-26 16:05:07

引言

行政诉讼作为解决官民矛盾的基本司法程序,本应保持绝对的客观与中立。但是,由于行政诉讼的涉案被告均为行政机关,诉讼所解决的争诉焦点又涉及行政机关利益,而受案法院与被诉行政机关之间往往具有行政化的牵连关系,因此,在处理行政诉讼争议时,受案法院经常会面临诸多行政干扰。为此,立法者结合我国行政诉讼的司法现状,创制性地设立了行政诉讼异地管辖制度,借以排除行政权对司法权的干预。但是,由于该项制度的发展历程较短,加之,当下的外部行政司法环境较为严峻,从而导致行政诉讼异地管辖制度一直未能在适用过程中最大化地发挥其实质性功能。故此,本文中,笔者将在阐述行政诉讼异地管辖制度之发展概况的基础上,分析该项制度在司法适用中存在的问题,并尝试从制度设计和外部环境两个角度对其提出完善意见,以期对改善我国行政干预司法之现状能够有所裨益。

一、行政诉讼异地管辖制度的发展概况

(一)行政诉讼基本管辖制度面临窘境

依据我国《行政诉讼法》及其相关《司法解释》规定,第一审行政案件一般由基层人民法院按照“原告就被告”的原则进行管辖,因此,我国一审行政案件的管辖法院一般应为被诉行政机关所在地的基层人民法院。但是,由于我国行政体制与司法体制的关系较为特殊,地方司法机关的人事编制与财政经费基本由地方党政机关所把控,因此,法院在处理当地行政机关作被告的行政案件时,就会面临较多来自于地方党政机关的干扰。

首先,案件受理环节有压力。行政争议进入诉讼程序后,面对的第一环节即为案件的受理,也就是行政诉讼的立案程序。可以说,这是行政案件原告通过诉讼程序维护自身合法权益的第一道门槛,如果在此环节中,原告的立案请求不被法院所采纳,那么行政诉讼的程序则无法开启。然而,司法实践中,行政案件原告的立案难度往往较大,主要表现为某些基层法院不敢收案或者对原告的诉求置之不理,以致于原告实际上很难通过行政诉讼程序实现自身诉求。究其原因,笔者认为主要是由于上文所提到的行政体制关联原因,即基层法院由于在人事与财政上受到同级政府的约束,因而在处理政府所辖行政机关作被告的案件时难免有所顾虑,那么,将案件避之门外不予受理,自然也就成为了最保险的处理方式。

其次,案件审理环节有干扰。我国《宪法》第一百二十六条明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”故此,人民法院在审理案件时应当排除其他干扰,针对案件事实与法律适用作出全面的审查和中立的判断,进而保证双方当事人的合法权益得以公正实现。但是,在我国的行政审判实践中,由于地方行政机关在政治与经济上的影响力要比法院更强,因此,地方行政机关往往会凭借其天然的强势地位,对法院的审理工作强加指导或干预,致使案件审理程序缺乏必要的独立性和中立性。

(二)行政诉讼异地管辖制度应运而生

如前所述,行政诉讼基本管辖制度存在诸多弊端,从而导致人民法院在规范行政机关正确运用行政权力时显得力不从心。故此,为了有效破除地方行政势力对人民法院工作的制约,全国各地方法院积极探索解决对策。其中,台州中院所创设的行政诉讼异地管辖制度,对于清理行政牵连关系起到了本质性的改善作用。20027月,为使本地法院的审判工作最大化摆脱行政机关的干预,台州市中院依据《行政诉讼法》第23条的立法精神,创制性地设立了行政诉讼异地管辖制度,即“针对县级以上人民政府作为被告或者有10名以上原告、第三人的行政案件,交由被告所在地之外的基层人民法院审理。”具体来说,针对此类案件,原本具有管辖权的基层人民法院应停止受理,并告知原告直接向台州市中院起诉,经中院立案庭审查以后,认为符合立案条件的,应予立案,再将案件移送至随机选取的被告所在地之外的基层人民法院进行审理。然而,自台州市全面推行行政诉讼异地管辖制度之始,该市行政案件的审理情况也明显有所改善。相较于“本地管辖”而言,通过“异地管辖”审理的案件,原、被告的上诉率明显降低,这足以说明当事人对于行政“异地审判”的判决结果更易接受,同时,也进一步反映出行政诉讼异地管辖制度对于破除行政诉讼程序中的外部制肘具有明显的促进作用。有鉴于此,最高人民法院先后通过开展研究课题招标和出台司法解释等形式,对行政诉讼异地管辖制度的可行性予以高度认可,并借此将该项创新制度推广至全国范围,由此,行政诉讼异地管辖制度作为“先进经验”在全国各地得到了广泛地适用。

(三)行政诉讼异地管辖制度存废之争

随着行政诉讼异地管辖制度的不断推行,其在司法实践中的运用愈发频繁,但与此同时,该项制度所暴露出的自身缺陷也愈发明显,因而,从其创设至今一直饱受实务工作者和理论研究者的诸多诟病。更有不少学者甚至认为,该项制度由于缺乏设立的合法性依据应当停止推行,对此,笔者不敢苟同。

首先,自我国地方各级人民法院全面推行政诉讼异地管辖制度以来,行政案件的处理结果的确更加容易得到行政诉讼原告的认可和接受,而这对于建立司法公信力,树立司法权威是大有裨益的。因此,从改善司法工作环境、构建和谐诉审关系的角度出发,行政诉讼异地管辖制度有其存在的现实必要性。

其次,“异地管辖”的本质可以理解为“法院回避”,而关于回避制度,我国三大诉讼法均有明确规定,其核心内容主要是指与案件具有利害关系的司法工作人员应当退出案件的审理过程。那么,法院作为个人审判主体的集合,当其与案件当事人存在利害关系时,也应依循“回避制度”的立法精神退出案件审理。那么,就行政诉讼而言,由于行政机关所在地的人民法院与涉案行政机关具有天然的行政牵连关系,而这种行政牵连关系对法院具有绝对的利害性影响,所以人民法院在此情况下应当“回避”。故此,设立行政诉讼异地管辖制度符合我国诉讼程序法的立法精神,对其加以推行适用的合法性依据毋庸置疑。

最后,从事物发展规律的角度来说,凡新生事物必不可能尽善尽美,在其所处的新环境之中,必定会存在冲突或不协调之处,只有通过不断的改善与磨合,才能逐步适应所处环境的需求,使自身的价值最大化得以体现,这是所有事物自我完善、自我发展的必然规律。那么,行政诉讼异地管辖制度作为新设制度,也不可避免的要经历这种自我调试过程,因此,我们不应对该项制度过分苛责,更不能因噎废食,仅因该项制度存在缺陷就否定其存在的价值,而应客观分析出现问题的原因并竭力加以改善,从而促使行政诉讼异地管辖制度更加符合我国法制社会建设的需要。

二、行政诉讼异地管辖制度的缺陷不足

(一)程序适用范围不明确

行政诉讼“异地管辖”作为“一般管辖”的特殊情况,在适用范围上本应有其明确的特殊规定,但是,笔者查阅有关行政诉讼管辖制度的法律、法规或司法解释之后,并未找到针对行政诉讼“异地管辖适用范围”的具体规定,仅仅只有《行政诉讼法》第二十二条第一款,针对行政案件“指定异地管辖”的原因进行了笼统性的界定,即案件因为存在“特殊原因”不能由原审法院行使管辖权的,可以由上级法院指定其他法院管辖。不过,针对“特殊原因”的具体内含却没有明确的有效性法律文件来加以规定,而这种笼统又模糊的定性方式,则直接导致了司法实践中,各地法院针对“异地管辖”案件的实际受理标准存在较大差异,时常出现“同案不同理”的现象。

另外,根据行政诉讼法的基本理论,造成行政案件指定管辖的“特殊原因”,学理上认为主要是指“基于自然灾害等客观因素或者当事人申请合议庭回避等主观因素,导致有管辖权的人民法院不能行使管辖权。”但是,司法实践中,上述两类情况的发生概率相对较低,因此,这种学理解释仅仅只是符合立法本意,其具体内涵对于司法实践的指导价值事实上十分有限。

(二)具体操作程序未细化

制度的良好运行必须依托于明确可行的实施规则,缺乏具体的操作规程,任何良好的制度都不可能发挥其应有的社会规范作用。因此,行政诉讼异地管辖制度同样也需要切实可行的配套操作规程来加以保障。但遗憾的是,目前,我国尚未通过法律或司法解释的形式,针对该项制度制定统一、细化的操作细则,从而导致行政诉讼异地管辖程序在全国各地法院的适用标准和操作流程具有很大的随意性。

首先,指定异地法院标准模糊。行政诉讼异地管辖程序开启之后,确定受案异地法院的标准在全国各地的司法实践中缺乏统一、明确的规定,各地区中院在确定异地管辖法院时,有时以辖区内其他基层法院的已受理案件数作为标准,有时则以其他基层法院的具体审判经验作为标准,从而导致异地管辖的指定标准始终处于不确定状态。

其次,案件报请异地管辖程序规定缺位。针对行政诉讼异地管辖案件的报请程序,审判实践中,可通过受案基层法院自行报请中院审批和当事人申请受案法院报请中院审批两种形式进行。但是由于实践操作中缺乏统一的流程规定,因此,在案件报请环节中,往往给当事人参与诉讼和异地法院接收案件造成诸多不便。

最后,法院内部立案庭与行政庭分工不明。根据的通知" w:st="on">《最高人民法院关于认真贯彻执行<关于行政案件管辖若干问题的规定>的通知》,针对异地管辖的行政案件,“在决定案件管辖问题时,立案庭和行政审判庭要加强沟通配合”,但是该项规定表达十分笼统,对于上述二者的具体分工未做细化规定,从而导致各地法院在办理行政异地管辖案件的交接手续时操作规程过于模糊。

(三)增加当事人诉讼成本

实行行政诉讼异地管辖制度,的确可以保证基层法院依法“独立、公正”地行使审判权,从而推进“司法运行成本”的最大化利用。但不可否认,由于涉案当事人必须远赴异地参与诉讼,故此其“参诉成本”必然有所增加。具体来说,为了参与起诉、质证以及庭审等程序,当事人需要支出必要的交通费、食宿费等直接物质成本,而这些费用相较于参加本地法院的诉讼程序而言必定会大幅增加,从而进一步加重当事人的参诉负担。同时,由于参诉经济成本的增加,很多原告在面对涉案标的数额较小的行政争议时,往往就会因为参诉成本过高而产生厌诉情绪,进而不选择利用行政诉讼程序解决行政争议,但事实上,当事人的这种参诉趋势对我国行政诉讼制度的长远发展是极为不利的。

另外,“对于起诉人来说,将一个事关个人切身利益的行政案件交由自己完全不熟悉的异地基层人民法院去管辖,诉讼过程中所衍生出的精神成本势必也会攀升。”同时,由于参与异地诉讼的成本投入已有所增加,因此,原告对于案件审理结果的期望值也会相应提升,因为在当事人看来,“最适当的诉讼费用是,他每花 1 美元能给他增加 1 美元的诉讼预期值。”但如果最终的裁判结果与原告的合理期望值相去甚远,那么对于原告精神层面的损耗自然也会相应加重。故而,在实行异地管辖制度的过程中,如何对原告参诉精神成本的投入程度加以调控,也是我们应当着力考虑的问题。

(四)异地行政保护势力依然存在

从我国司法体制的历史传统来看,就从属关系而言,司法权始终依附于行政权;就级别地位而言,司法机关始终都比行政机关低半级,加之,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题”,因此,尽管在目前的司法环境之下,行政诉讼异地管辖制度对于确立司法独立、遏制行政干预起到了一定的作用,但是想要彻底戒断这种干预关系却十分艰难。因为各地方政府及其行政机关往往会凭借“地缘关系”,在彼此之间形成潜在的互助力量,一旦自己成为行政诉讼异地管辖案件的被告,他们就会动用一切资源联系受案法院的政府势力,并通过当地政府势力对受案法院再度施压,从而对异地行政审判形成新的干扰,使审判结果有利于自己。正如某些学者所言,“地域性的不正当交易,使异地管辖的本意即减少地方干扰或许将成为徒有虚名。”

三、行政诉讼异地管辖制度的优化改良

(一)完善行政诉讼异地管辖的制度规定

正如上文所述,由于我国现行的行政诉讼异地管辖制度在适用范围、指定标准、内部衔接等多方面均存在缺漏,因此,为了使其“排除行政干预、确保司法独立”的功能得以最大限度地发挥,笔者认为,立法者应当结合我国的司法现状对该制度存在的不足加以修正改良。

1、调整中级人民法院的一审管辖范围

在我国的行政体制之中,由于县级地方人民政府的行政级别始终都高于同级地方司法机关,因此,一旦地方人民政府在行政案件中作为被告,无论案件如何异地管辖,其必定会借用自身的行政级别优势,对审理案件地方基层法院施加压力,使得审判结果有利于自己。但是,对于中级人民法院而言,无论是行政级别还是地缘牵连,由于其都能与县级地方人民政府保持相对独立的关系,故而,在审理此类行政案件时,中级人民法院更加能够保证公正与中立。因此,笔者认为,应当依照《行政诉讼法》修正草案的意见,将“县级以上地方人民政府作为被告的行政案件”的管辖权收归中级人民法院,从而进一步减小基层法院审理异地管辖案件时所面临的行政干预。

2、出台司法解释明确异地管辖的适用范围

针对行政诉讼异地管辖的具体适用范围,笔者认为,应当出台明确的司法解释加以规定,这样不仅有利于贯彻法律的明确性原则,同时也有利于为各级地方法院提供统一的司法适用标准。那么,由于我国立法者创设行政诉讼异地管辖制度的根本目的在于“排除外界干扰、保证诉讼顺利”,因此,笔者认为,行政诉讼异地管辖程序的适用范围就应当包含“客观事实干扰”和“主观行为干扰”两类情况。“客观事实干扰”即指由于审理行政案件的客观事实环境发生重大变化,导致案件无法顺利审理,具体包括:当事人提出回避申请无法组成合议庭、原审法院地区发生重大自然灾害等情形;“主观行为干扰”即指由于人为主观活动对行政案件的审理造成巨大干扰,导致案件无法顺利审理,具体包括:原审法院所在地行政阻力或舆论干扰较大、法院作为执法部门参与联合执法后行政行为被起诉等情形。

3、确立统一的异地法院指定标准

根据我国诉讼法立法精神,任何诉讼活动的进行都应当遵循“两便”原则,即“便于当事人诉讼,便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”,因此,行政诉讼异地管辖制度的设计也应当符合“便民”的基本原则。具体在选择异地法院的过程中,这种“便民”原则主要表现为地域上的“就近”关系,即将行政案件指定到与当事人所在地地域距离相对较近的异地法院进行审理,从而降低当事人参诉成本、减轻诉累。另外,在确定异地审理法院时,各地方中院还应当综合考量所辖其他异地基层法院对不同类型行政案件的实际审理经验,从而将案件“分类集中”交由经验相对丰富的法院进行审理,进而最大程度地确保裁判结果的准确性。但值得注意的是,“分类集中”的异地法院指定标准,应是相对而非绝对。因为长期固定的单一指定,不仅会使得受案法院对同类行政案件的审理产生麻木性,从而对其正常的审判能力造成限制,同时还会促使被告积极同受案法院稳固关系,进而催生新的行政干预,故而,在司法实践中,针对“分类集中”的异地指定标准必须要合理把握。

4、明确原审法院对原告的告知义务

根据行政诉讼法相关司法解释的规定,当事人在行政诉讼程序中,可以主动向人民法院申请案件异地管辖,但是,由于行政诉讼原告当事人的法律运用水平通常较差,其对自身所享有的行政诉讼程序权利很可能完全一无所知,从而造成其根本无法运用“异地管辖申请权”来开启行政诉讼异地管辖程序。因而,为了保证行政诉讼原告当事人的合法诉权得以实现,确保各方当事人在行政诉讼程序中所掌握的诉讼信息基本对称,笔者认为,原审法院应当对原告当事人享有“异地管辖申请权”的事实履行告知义务,具体来说,即由行政案件原审法院通过发放书面文件的形式,明确告知行政诉讼原告当事人提起行政诉讼异地管辖申请的程序及申请的事项范围。在具体申请事项方面,原审法院应告知原告当事人可在不违反“两便”原则的前提下,针对明确的异地法院提出异地管辖申请。

5、规范案件的报请和移转流程

各地方法院应当结合本地实际情况,针对异地管辖案件的报请和移转出台统一、规范的操作规定。具体而言,笔者较为赞同按照如下规程操作:“被告所在地基层法院收到原告诉状后,由其立案庭对案件材料进行形式审查,符合立案条件的,通知行政庭是否报请异地管辖。若行政庭决定报请异地管辖,则应当不立案、不立卷,而在规定期限内直接将案件连同材料一并报送中院行政庭审查;若行政庭不报请异地管辖,则应通知本院立案庭立案、立卷。报请异地管辖后,经审查,若中院决定不适用异地管辖,则应当在规定期限内书面通知原告或被告所在地基层法院,并将案件材料退回被告所在地基层法院直接由其立案庭立案、立卷;若中院决定适用异地管辖,则应当在规定期限内作出异地管辖裁定,并将该案件材料移送被指定管辖的异地基层法院,由其立案庭立案、立卷。”

(二)优化行政诉讼异地管辖的外部环境

行政诉讼异地管辖制度是我国社会法制进程中的特殊产物,其产生和发展都应当植根于我国的特定司法环境,因此,笔者认为,要想使该制度的内在功能得以最大化实现,除了要针对制度本身不断进行修正与完善之外,还应当采取措施对制度所处的外部司法环境随时加以优化,从而尽量减少外部因素对该制度正常运行的干扰。

1、强化社会监督力度

针对异地管辖的行政诉讼案件,审理法院应当主动加强案件审理工作的透明公开力度,尽可能地使异地审理的诉讼程序暴露在社会监督之下。具体来说,异地审理法院可以通过组织社会监督代表旁听庭审、利用网络平台公布相关异地诉讼法律文书以及召开记者招待会或新闻发布会等措施,扩大社会大众对行政诉讼异地管辖程序的监督力度,让更多人了解行政异地管辖诉讼的全部过程。这样一来,一方面,可以加强人民群众对于行政异地诉讼程序的认识和了解,从而提高其法治参与的积极性,进而有效地树立司法权威;另一方面,也可以借由社会监督所形成的强大舆论压力对行政势力造成约束,迫使行政机关在行政诉讼程序中恪守规则,有效地排除行政权对司法权的过分干预。

2、建立异地案件定期回访制度

在行政异地诉讼程序中,由于案件各方当事人与审理法院往往不在同一地区,因此,案件审结之后,审理法院通常没有针对异地案件的执行情况和结案后的社会效果等进行进一步的跟踪总结,从而导致异地案件的诉外效果不能及时得到社会监督。故此,笔者认为,应当建立行政诉讼异地案件定期回访制度,进而确保行政异地诉讼的诉中程序和诉后效果均能全面、透明地向社会大众进行反馈。具体而言,行政诉讼异地案件定期回访制度,即是指由不限于司法机关的任一社会主体,通过提交书面申请的形式,定期针对行政异地诉讼案件的审判质量、执行情况以及涉案当事人的诉后情况等相关信息提起回访申请,再由异地案件的直接审理法院针对申请内容进行公开回复。

3、确立定期联席会议制度

在行政异地诉讼程序中,审理法院之所以会遭遇前文所述的诸多外源性阻碍,在笔者看来,究其根本原因主要还是由于涉案行政机关及其关联部门与人民法院之间缺乏必要的沟通和交流,从而导致双方在行政法治理念和行政司法应用方面未能达成共识。然而,全面确立人民法院与行政机关的定期联席会议制度,则可有效加强双方良性互动,促使双方积极交流行政审判和行政执法经验,从而增进双方对于彼此实际工作的理解与支持。具体来说,在行政机关方面,可以借由联席会议的交流平台,通过开展行政培训、讲座等形式,进一步充实行政理论知识、提升行政执法水平。在人民法院方面,则可通过与行政机关的直面交流,有针对性地向其提出司法意见,协助行政机关不断完善行政执法能力,同时,也为自身行政诉讼工作的顺利开展创造良好的外部环境。

4、落实行政首长出庭制度

行政首长出庭制度,作为我国行政诉讼制度发展道路上必须突破的一大瓶颈,不仅在一般诉讼程序中应得到保障,而且在异地诉讼程序中也应加以落实。首先,对于被诉行政机关而言,行政首长出庭参与异地诉讼,可以有效地摆脱机关所在地政府势力的干扰,从而更加客观、中立地对自身机关所做具体行政行为的合法性进行判断。同时,通过参与庭审过程,行政首长能够更为直接地发现机关执法工作中存在的问题,进而对其加以整改、纠正,促进行政执法工作的迅速完善。其次,对于行政相对人而言,在异地诉讼程序中,其通过与行政首长进行庭审交流,可以更为直接地表达法律诉求、释放对立情绪,从而实现法律层面与情感层面双向满足。最后,对人民法院而言,行政首长出庭制度的落实能够更好地强化司法中立与独立,树立司法权威;同时,也可以有效拉近行政机关与行政相对人之间的距离,进而消除两者之间的天然隔阂,积极推动行政争议“案结事了”的真正实现。

结语

毋庸置疑,行政诉讼异地管辖制度对于遏制行政干预司法,确立司法独立,树立司法权威,起到了积极的促进作用。但是,任何一项新设制度从诞生到成熟,都需经历必要的发展和完善过程,异地管辖制度也不例外。因此,应尽量从我国社会发展的现实状况出发,时刻注意对行政诉讼异地管辖制度的司法适用与立法设计进行调整和改善,从而保证其能够最大限度的发挥内在功能,进而推动我国行政诉讼制度的整体良好发展。当然,由于行政诉讼异地管辖制度创设时间较短,制度构建也较不完善,加之,笔者自身学术水平有限不够精深,所以尚不能对其进行全面透彻的分析,故而,撰写此文只是希望通过笔者的研究达到抛砖引玉的效果,引起更多学者对该问题的关注。

 



刘娅楠:《浙江台州中院推出“异地交叉管辖”应者寥寥》,http://news.sohu.com/20070514/n249993804.shtml,于2013年5月15日访问

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