2015年5月1日登记立案制度全面实施，对起诉材料只进行形式审查，即简化了立案流程，又简化了立案功能，使起诉真正成为诉讼的起点与开端，使群众“告状有门”，有效的保障了公民的诉权，提高了立案效率，保障了公正的实现。

一、立案登记制实施以来遭遇的难题

立案登记制度移植于英美法系，而我国整个法律体系和架构更接近于日德即大陆法系，在我国推行立案登记制难免会遭遇许多问题。在立案登记制正式实施之前，我国法律理论界和实务界已经对在我国实行立案登记制进行过诸多争论，赞成反对意见各一。对立案登记制的优越性及随之而来的问题法律界人士都可谓心知肚明，主要包括案件数激增以及缠诉滥讼诉问题。当然，即使其本土英美法系国家也存在类似的问题。立案登记制实施半年多，这些难题确确实实发生着。然而，司法活动是系统的、一连串的活动，立案只是案件进入司法程序的初始环节，公平正义的实现需要立案这一环，更需要后续各环节的有序高效衔接和开展，方能真正实现公平正义，对公民诉权的保护也才能真正落到实处。这些问题的存在无疑会成为公民诉权很好实现的掣肘。

（一）案件激增，案多人少矛盾持续深化

现阶段，随着经济社会的迅猛发展，社会关系错综复杂，矛盾纠纷成级数增长，随之而来的是全社会日益增长的司法需求，表现在立案方面就是受案数量激增，部分地区尤其是发达地区早已出现“井喷”。与此同时，我国现有司法队伍、司法容量并未附之以同等级别的扩大，司法已然不堪重负。立案登记制实施以来，这种矛盾某种程度上更加加剧了。半年多以来，除了少量“负面清单”的案件以外，立案基本上做到了有诉必理，有诉必案。立案登记制度实施，辅以基层法院受案标的金额的提高，基层法院受案范围大幅扩张，案件汹涌而入，无论是数量还是类型上都是立案审查制下所不能比的。而目前法院尤其是广大基层法院法官人手普遍不足，辅助人员也不足，甚至无法保证一审一书。员额制改革以来，法官数量减少，而目前相应的辅助人员包括法官助理和书记员等尚无力按改革方案配备充足，法院的正常业务工作面临着巨大压力。笔者目前所在法院就存在这种情况，受案数量较之往年增加几千件，尽管法官加班加点办案，接近年底法官人手仍有百余件未结案，审判压力不可谓不大。另外，案件增多，无形中拉长了部分案件的审理周期，这必然影响案件的审判质效，从而造成当事人的误解，使法院和当事人面临新的尴尬和困境。这种情况下，公民立案时诉权顺利实现的成效也会被过长的审理时间所消耗，迟迟而来的正义也会影响其司法效果和社会效果。

此外，司法是有限的。司法作为社会正义的最后一道防线只能解决有限的纠纷，而不能包揽所有的纠纷。然而，目前我国公民对司法工作寄予了过高的期待,而对诉讼本身的局限性及其供需失衡的问题并没有足够的了解和相应的心理准备。无论什么样的案件纠纷，可诉不可诉一律挤向法院，导致一些不具有可诉性或可审性的案件立案之后被驳回或劝撤诉，既占用了本已紧缺的司法资源又给双方当事人带来一定的负担。另外，社会上其他的纠纷解决途径没有充分整合和调动，对化解纠纷发挥的作用也有限，未能有效地分担法院司法的压力。

（二）滥诉、缠诉增多，消解有限的司法资源

信用缺失可以说已经成为现代中国社会的巨大危机。这种现象在民事诉讼领域也日益严重，诉讼欺诈、缠诉、滥诉等恶意诉讼行为多有发生。一些当事人出于个人目的，如为了宣泄私愤,损害对方当事人声誉、拖累对方当事人等原因故意将无辜者告上法庭,使被告被迫应诉,在给被告带来经济、名誉损失的同时，也浪费了司法资源，扰乱了正常的诉讼程序。立案登记制实施以来，全国各地发生多起滥用诉权的案例。上海市高级人民法院在立案登记制正式实施一个月通报立案登记制实施相关情况时，就反映了上海多家基层法院受理的案件中，许多不具有可诉性的案件数量增加。这其中包括让舆论哗然的浦东新区法院受理的当事人起诉赵薇“瞪眼”，要求精神损害赔偿一案和黄浦法院受理的一起旁听人员状告开庭法官名誉权的案例。[1]在这两起典型案件中，立案法官做了大量法律释明和劝导工作，才使当事人接受不予立案的决定。而这只是立案登记制实施以来恶意诉讼的缩影。

除了诚信缺失，司法权威不足、威信不高，律师代理制度不完善，民众对立案登记制片面理解甚至误解也是滥诉发生的原因。立案登记制实施以来，官方进行了广泛的宣传，使公众对登记立案有了感性了解，但却不够深入准确。部分当事人误将诉状登记等同于立案，导致对案件受理抱有较高期待。很多当事人仍然存在误区，认为登记立案就等于所有案件均要立案受理，来者不拒。而“登记”和“立案”实际上是有区别的。对于不具有可诉性的、不在人民法院司法审判权范围内的案件虽登记也可能会不予立案，或由业务庭驳回。如果案件有律师代理，并由律师进行初步审查并对不具有可诉性等滥诉案件与当事人充分沟通，予以过滤。无疑将减少大量滥诉案件。

其实，为预防和减少缠诉、滥诉行为，在立案登记制制度设计中已有相关规定，依法惩治虚假诉讼。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定“当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十六条规定“人民法院依法维护登记立案秩序，推进诉讼诚信建设。对干扰立案秩序、虚假诉讼的，根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是何谓“滥用诉权”法律并未给出明确的界定，标准模糊，操作性不强；另外，应该在哪个阶段来界定当事人“滥用诉权”，是在立案阶段还是进入实体审理阶段界定都不明确，从而影响了对滥用诉权行为的制裁力度和效果。

二、有效破解难题，强化诉权保护

学界研究认为立案登记制的设置有深层的理论前提和社会背景，需要如司法终局原则的贯彻、公民良好的法律素养、完善的多元化纠纷解决机制、成熟的律师代理制度等前提条件，而目前我国在这些条件方面都有所欠缺。司法公信力每况愈下，公民法律意识淡薄、多元化纠纷解决机制尚不成熟、律师代理制度发展不完善等等。因此，可以说前述立案登记制实施遇到的难题是必然的。为应对这些问题，在立案登记制改革的同时，最高人民法院推行了审判权运行机制改革，提高审判效率，并对立案登记制中出现的缠诉滥诉问题作了规定。但这并不足以彻底、全面的应对当前立案登记制实施中遇到的难题。如何有效破解立案登记制度遭遇的难题，笔者认为可以从以下几个方面着手。

（一）加强配套制度建设

变立案审查制为立案登记制，有利于保障当事人的程序权利，但只是简单的形式审查，登记立案并不能保证这项权利以及后续实体权利的无暇且高效实现。如上文所言，立案登记制的实施应具备一系列条件，而我国是在这些条件尚不成熟的前提下推行这一制度的。因此需要加快相关配套制度的建设和完善，为立案登记制度取得更好的效果保驾护航。

1、完善多元化纠纷解决机制，多渠道化解纠纷

多元化纠纷解决方式(ADR制度)在源于欧美，在西方发达国家备受推崇并得到大量适用，其有效的分解了司法机关的审判压力。多元化纠纷解决机制相较于司法解纷有其自身的优越性，解纷方法多样灵活，很大程度上依靠当事人的自律，充分尊重当事人的意思自治，为当事人自主解决纠纷提供了很大的自由空间，“当事人可以对纠纷的解决方式、规范、程序和结果进行自主的选择，其选择的动机和标准也可能是多方面的——既可能是基于成本效益、便利快捷的考虑，也可以是对情感和长远关系的顾及；既可能是对于诉讼的回避，也可能是出于对常理性公正的追求。”[2]多年前，它已经获得国内学者的广泛关注。事实上，我国也具有非诉讼方式解决纠纷的良好基础和实践，譬如我国特色的人民调解、消费者协会、仲裁、交通大队行政调解等分别在普通民间纠纷的处理，消费者权益保护、合同纠纷、劳动争议、交通事故等领域平息、化解了大量纠纷。在当前人案矛盾突出的情况下，为分流案件，缓解法院受案压力，应大力发展多元化解纷模式，畅通解纷渠道。除了人民调解、消协调解、仲裁外，应大力发展行业协会调解、行政调解等，给公民更多的选择和可能，加强宣传和引导，鼓励人们根据纠纷类型通过多种途径来化解矛盾纠纷，而不是拘泥于诉讼这一条路。如此，即为当事人及时便捷的化解纠纷提供了便利，也可以有效地缓解法院立案和审判的压力。

2、建立立案听证制度,保障当事人的程序参与权

立案登记制度将立案审查制度的立案前审查变为登记后审查，审查事项包括法院的管辖权、当事人的诉讼能力、当事人所诉事项的可诉性等等，进而决定将案件移送业务庭审判或裁定不予受理。譬如前文所举赵薇“瞪眼”案就因不具可诉性而裁定不予受理，这直接决定了当事人的案件能否获得实体审判以保护其民事权益。根据“程序参与原则，那些利益或权利可能会受到民事裁判直接影响的人，应当有充分的机会富有意义地参与民事诉讼的过程，并对裁判结果的形成发挥其有效的影响和作用”。[3]因此，笔者建议在案后审查阶段应该建立立案听证制度，让当事人能够充分有效地参与立案程序。比如法院拟作不予受理裁定的案件，应组织听证，充分听取当事人的意见，包括与起诉要件相关的事实、证据和理由，既充分保障了当事人的程序参与权，使当事人心服口服，也实现了立案公开，防止司法专断，维护了司法公正。但介于私权领域的意思自治原则和处分原则，启动立案听证程序的权利应交给当事人，法院只需履行相关告知义务。

3、完善律师强制代理制度和司法援助制度

律师强制代理制度，是现代西方一些国家所采取的诉讼代理制度，它主要是指在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人应以受诉法院所许可的律师为诉讼代理人，使其代理进行诉讼。律师强制代理制度有诸多优势，总的来说他可以为当事人提供专业化的法律服务，最大限度的保护当事人的利益。同时，有律师代理当事人参与诉讼程序，可以对当事人的诉讼进行充分的分析和预估，包括对有滥诉可能的案件消化在法院外，从而有利于减少滥诉行为。在美国就已经对律师规定了相应的过滤掉当事人滥诉行为的义务，否则将承担相应的处罚。笔者以为，律师强制代理制度是是成熟法治社会的重要一环。通过律师为当事人提供专业化的法律服务和诉讼风险、滥诉风险提示，可以有效地将部分纠纷消解于诉前。因此，随着我国律师市场的不断成熟完善，应逐步推行律师强制代理制度。

但律师代理必然需要一大笔费用，对于那些无力承担律师费用的弱势群体则需要建立司法援助制度对其予以帮助。目前，我国的司法部门大部分已经建立了法律援助中心，但基本上限制于对刑事案件的司法援助，而对民事诉讼当事人的援助却无暇顾及。因此，为了更好的推行强制律师代理制度，需要民事诉讼法律援助制度的完善。应在民事诉讼法中进一步明确法律援助的对象和援助资金制度。援助对象理所应当的包括低保户等特困群体，各地可以结合当地居民可支配收入和经济水平适当扩大援助范围。在援助资金方面，完全由财政负担压力会比较大。因此，要丰富资金来源，在财政负担限度之外寻求外援。可以借鉴一些发达国家所采取的分担费用制度，即对曾因法律援助获得胜诉并且其经济状况得到有效改善的受援人收取适当费用，作为法律援助基金继续为需援助者服务。此外，也可以设立专门的法律援助基金，通过基金保值增值的功能丰富法律援助资金来源。

4、完善制止当事人缠诉、滥诉的规则

确立滥诉制裁机制可以有效的解决立案登记制度下滥诉现象加剧与司法资源有效利用之间的矛盾。对于制止缠诉、滥诉行为虽然关于立案登记制的《意见》和《规定》都有规定，但实操性并不强。总结国外对滥诉行为的处理经验，主要有以下几种途径：一是在民事诉讼法中确立诉讼诚信原则，并在此基础上规定违背诚信原则的惩戒措施。如日本。二是普通法国家如英美所设立的滥用诉权行为的损害赔偿责任制度，因滥用诉权而受损害的当事人可以提起侵权之诉，前提是要自行举证证明自己所受的损害与对方的滥诉行为有直接因果关系，且这个损失是可以用金钱赔偿的。三是在民事诉讼中既规定当事人具有类似于诚信原则的“真实义务”，法官可以认定当事人的诉讼行为无效，又在特定的诉讼中规定滥诉行为的损害赔偿责任制度，采用这种模式的主要是德国。[4]目前，我国关于立案登记制度的规定和意见都有规定诚信原则，笔者建议我国可以考虑借鉴德国的做法，同时建立滥用诉权的侵权损害赔偿责任制度，赋予滥诉行为的受害人提起侵权之诉的权利，由滥用诉权的人赔偿受害方为诉讼所支付的金钱以及精神损害。同时，需对滥诉行为的界定标准、时间点予以明确。

（二）提高公民法律意识

公民的权利意识和法律意识决定其诉讼观念，同时也在很大程度上决定其能否合理的使用司法资源。然而我国公民整体法律素养不高，对诸多法律常识、诉讼常识存在片面的理解或误解，对立案登记制也存在狭隘理解的情形，从而导致缠诉、滥诉行为的发生以及当事人对法院司法工作的误解。因此，要更好的推行立案登记制，加强对一般公民的普法教育、提高公民法律意识至关重要。

（三）创新诉讼服务模式

目前，全国各地法院正按最高人民法院规范建设人民法院信息化3.0版要求，坚持“大数据、大格局、大服务”的理念，大力运用大数据、云计算、互联网和移动应用等高新技术，给老百姓带来更便捷、更亲和的司法获得感，实现社会公众对司法活动的知情权、表达权和参与权。今年6月19日，吉林电子法院在全省全面开通应用，实现三级法院互联互通，成为国内首家“全业务覆盖、全天候诉讼、全流程公开、全方位融合”的电子法院。吉林电子法院集合网上立案、网上审理、网上执行、网上拍卖、网上信访、网上阅卷、网上公开、网上办公等，把大量诉讼活动由线下移到线上，极大地方便了当事人。过去，当事人立案，必须带着各种材料亲自到法院立案窗口。如果材料不全，需往返多次才能完成。现在可直接在线进行材料补充，有效节约了诉讼成本。当事人只需登录吉林电子法院网站，在完成注册、扫描身份证、实名识别、填写基本资料等环节，等待审核通过后，即可在线支付诉讼费用，提交完善的资料后可打印凭证，并自动生成案号。从提交网上立案申请、缴费、提交材料，到导入内网系统、生成案号、传送至法官，用时不足1钟头。电子平台的建设，不仅最大限度地提高了立案效率，节约了司法资源，还能使立案工作透明化、公开化，提升立案工作的司法公信力。因此，各级法院应结合本地实际情况，加快改进诉讼服务模式，加强信息化建设，将线下线上相结合，不断优化当事人的诉讼服务体验。

[1] 案例转引自《上海高院回应赵薇被诉“瞪眼”：不在司法审判权范围》，

http://www.tibet.cn/news/index/xinwenfbh/201506/t20150612_3197423.htm，访问日期：2015年12月20日。

[2] 范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第44—45页。

[3] 胡晓霞：《阶段细分视角下的民事庭审前程序之重构》，载《政治与法律》2012年第5期。

[4]参见张悄：《论我国民事诉讼立案制度的完善》，2011年安徽大学硕士学位论文。